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高一飞、汪友海:社区矫正法应明确执法人员地位与职权

发布日期:2017-02-09  发表于:《检察日报》2017-02-06  著者:高一飞、汪友海  浏览次数:
2016年12月1日,国务院法制办公室公布《中华人民共和国社区矫正法(征求意见稿)》(下称《征求意见稿》),向全社会征求意见。笔者根据实践调研,建议《征求意见稿》明确执法人员的地位和职权。

  《征求意见稿》第20条规定:“社区矫正机构应当为社区矫正人员确定矫正小组,协助社区矫正机构开展监督管理工作。矫正小组由社区矫正机构工作人员、居民委员会或者村民委员会工作人员、社区矫正人员的家庭成员或者监护人、保证人,所在单位或者就读学校人员以及社会工作者、志愿者等组成。社区矫正人员为女性的,矫正小组成员中应有女性成员。”可见,社区矫正执法人员的主体是“社区矫正机构工作人员”,矫正小组其他人员的职能是“协助社区矫正机构开展监督管理工作”。但是,在《征求意见稿》中却找不到任何“执法人员”的字样,只在第7条和第20条出现过三次“社区矫正机构工作人员”的提法。笔者认为,作为正式立法,对其执法主体冠以这样的称谓,没有区分执法责任主体、执法辅助人员、书记员和其他行政服务人员,是否意味着人人可以办案、人人可以执法?如果不作出明确规定,容易导致职权不清、责任不明,不能不说是执法者主体地位缺失的直接表现。

  据报道,截至2015年1月,我国已有14个省(区、市)成立省级社区矫正局,16个省(区、市)设立社区矫正处;323个地(市、州)、2607个县(市、区)司法局单独设立社区矫正机构,分别占全国建制数的97%和91%。经批准,北京市司法局成立了社区矫正管理总队,各区县成立支队。西藏各地(市)社区矫正机构全部建成,全区74个县(区)均配备了社区矫正专门工作人员。

  目前,我国法官、检察官、公安警察和监狱执法人员的任职资格,都已经通过相关法律作出规定,但是对社区矫正执法人员的任职资格至今没有法律规定。为此建议:将《征求意见稿》中的“社区矫正机构工作人员”修改为“社区矫正执法人员”,并将社区矫正执法人员纳入司法行政警察队伍,成立社区矫正警察队伍,与监狱警察具有同样的法律地位,按照警察管理体制选拔和管理,以实现社区矫正队伍专业化。理由如下:

  第一,是由社区矫正执法对象决定的。“社区矫正人员”是正在服刑的人员,社区矫正执法管理的对象是罪犯,需要警察执法权力。虽然社区矫正人员在被决定实行社区矫正之前已经进行过人身危险性评估,但终究还是被判刑并在改造中的罪犯,一般的治安管理处罚尚且需要警察执行,如果社区矫正工作人员不需要特殊的资格和权限,将导致执法人员管理职权有限、处置社区矫正人员脱离监管的能力不够等问题。

  第二,是由社区矫正执法的内容决定的。刑罚执行是依据法院的刑事判决和裁定,对犯罪人的部分权利进行相应的限制和剥夺,靠国家的强制力保证实施。社区矫正在社区实施,社区矫正人员在社区生活,但是并不是完全的自由人,部分权利被限制和剥夺,要求“社区矫正人员认罪悔罪、遵守法律法规、服从监督管理、接受教育”,这些都需要警察的执法权力才能完成。

  第三,是由社区矫正执法的责任决定的。对于社区矫正执法,应当由“办事为主”向“办案为主”的监督模式转变,实现“办事程序办案化”。没有明确执法主体,往往把执法业务当作日常事务性工作对待,而不按照办案的方式去处理。“办事模式”的特点是程序不清、责任不明、效率较低,将导致“实施社区矫正程序”难以实现正当化。

  第四,国内已有社区矫正警察的实践探索。2010年,湖北省荆州市成立市司法局直属单位社区矫正警察支队,这是全国司法行政系统首家类似建制单位。将市司法局原社区矫正科改为市社区矫正警察支队,同时仍挂市“社区矫正工作办公室”牌子,从而使社区矫正机构由市司法局机关内设科室变为局直属行政机构。这一地方性改革表明了社区矫正警察有其社会基础,得到了社区矫正机构和工作人员的认同。

  第五,有利于解决社区矫正队伍地位和职业保障问题。我国社区服刑人员日益增多,但是社区矫正执法人员作为司法行政人员,对罪犯服刑实施执法权,没有纳入警察编制,也没有被法律赋予明确执法权限。早在2013年全国人大代表秦希燕就提出议案,建议社区矫正执法人员纳入警察编制,他认为:“社区矫正管理人员身份不明确、专业性不强、人员不足的矛盾日显突出,在某种程度上制约了社区矫正工作的实施和发展。”现在,社区矫正工作人员虽然从事执行刑罚的特殊专业化工作,但是任职资格与普通公务员无异,没有任何特殊要求,执法人员的地位、待遇得不到应有的保障。

  第六,以“社区矫正机构工作人员”为执行刑罚的主体不符合刑罚执行的通常标准。社区矫正法本质上是刑事执行法,是刑事执行法的一部分,我国公安机关、法院、司法行政机关都有刑事执行职权,且都规定了具体执行主体的身份和地位。在《征求意见稿》中,执法主体大部分都是“社区矫正机构”,社区矫正执法人员在整个立法没有明确规定,而在刑事诉讼其他程序中会出现侦查人员、公诉人、审判人员等具体的称谓。社区矫正法虽然不具有组织法性质,不必在这部法律中规定执法主体的资格条件与法律责任,但也要明确执法的主体,而不宜一律称作“工作人员”。

  综上所述,建议在社区矫正法中确立社区矫正执法人员为“社区矫正警察”,以后将警察法第2条第2款相应修改为:“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院以及基层司法行政机关从事社区矫正工作的专职人员。”社区矫正警察的任职资格要求、职责和权限等,既要遵循警察法的一般规定,也要遵循社区矫正法的特殊规定。

  (作者分别为西南政法大学教授、博士研究生)