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周新:论认罪认罚案件量刑建议精准化

发布日期:2021-01-23  发表于:《政治与法律》2021年第1期 第21-34页  著者:周新  浏览次数:
随着认罪认罚从宽制度的广泛适用,检察机关不断加大量刑建议精准化改革力度。量刑建议精准化改革在理论与实践两个维度备受争议,其原因在于控辩双方具结活动的形式化、“明显不当”标准的模糊化、检察机关工作内容的复杂化,以及控审机关沟通关系的紧张化。

  随着认罪认罚从宽制度实践的逐步深入,量刑建议规范化改革已经成为理论与实务部门关注的焦点话题。特别是近年来,最高人民检察院大力推进量刑建议精准化改革举措,要求检察机关在完成对认罪认罚案件提出量刑建议这一“规定动作”的基础上,尽量提出精准刑量刑建议。量刑建议从幅度刑向精准刑的转变,一方面契合了认罪认罚从宽制度对诉讼效率的改革趋向,直接体现了检察机关的主导责任,另一方面引发了司法权力配置关系、被追诉人权利保障等方面的诸多争议。虽然2018年修改后的我国《刑事诉讼法》和最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部2019年联合发布的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》(以下简称:《指导意见》)对部分争议作出了回应,但是量刑建议精准化改革并未完成相关法律制度有待健全和完善。

  一、量刑建议精准化改革的学理纷争与实践样态

  (一)量刑建议精准化改革的学理纷争

  作为审理认罪认罚案件中的关键因素,量刑建议的实施和量刑建议精准化改革在司法改革政策层面上被认为有益于推动认罪认罚从宽制度纵深发展,进而完善刑事案件多层次诉讼体系,不过,法学界对认罪认罚案件精准刑量刑建议的学理探讨呈现明显的分歧。概括而言,支持推进量刑建议精准化改革的学者,大都分析论证了这一改革的正当性与实践价值。例如,从节约司法资源、推进制度健全运行的角度看,精准的刑罚才能为被追诉人提供明确的结果预期,激励其及时认罪、真诚悔罪,提高诉讼效率,减少上诉的发生;从诉讼的角度看,精准刑量刑建议有效彰显协商合意,法院一般应当采纳量刑建议,合体现了裁判方对诉讼合意的认可和尊重;从检察监督的角度看,量刑建议精准化回应了检察机关诉讼监督的改革诉求,是检察机关对审判行使量刑监督权的重要形式。然而,亦有不少学者对此表达了担忧。有学者指出,以量刑建议精准化改革为契机,我国逐渐出现“检察官法官化”的权力转移现象,在实质上形成了检察主导的刑事案件处理模式。还有学者认为,检察官在裁量方面事实上的决定权力,可能架空法官认定事实与适用法律的最终裁决权,从而导致法官有演变为检察官“橡皮章”之虞。为克服这些弊端,有学者明确指出,在缺乏精细化量刑指南的当下,检察机关仅宜对简单、轻微案件提出精准刑量刑建议。

  关于量刑建议精准化改革,学界的争议不仅局限于探讨其正当性,还包括对精准刑量刑建议的性质与效力层面的讨论。有学者指出,对检察机关量刑建议“一般应当采纳”的法律规定,影响控审关系基本架构,甚至直接冲击控审分离这一现代刑事诉讼的基础原则。在有的学者看来,立法直接赋予量刑建议对法官自由裁量权的约束力即表明,检察机关的量刑建议权具备了实质影响力,在很大程度上,量刑实施权已经从法院转移至检察院,检察院的诉讼主导地位凸显。量刑建议的争议还未休止,量刑建议精准化改革更是加剧了理论纷争,对此项改革的评价呈现出明显的两极分化趋势。以量刑规范化改革为节点,检察机关在刑事指控中,从过去仅重视定罪请求权到强调定罪请求权与量刑建议权并重。与此同时,我国《刑事诉讼法》明确提出法院一般应当采纳检察机关的量刑建议的规定,进一步明确了检察机关提出量刑建议的法定效力,这是在立法层面得以确立的事项。如此一来,对于量刑建议精准化改革背后的学理探讨,使得人们改变了对检察机关量刑建议仅属于求刑权的传统认知,并由此带来了不同司法理念融合以及合作性司法理念的本土化问题。

  (二)量刑建议精准化改革的实践状况

  就当下的实践效果而言,认罪认罚案件量刑建议采纳率整体上较高,特别是,以精准刑为主的量刑建议的采纳率呈现上升态势。据最高人民检察院发布的最新数据显示,认罪认罚从宽制度在2020年1月至8月的整体适用率达到83.5%;在2019年1月至2020年8月,量刑建议采纳率为87.7%。其中,提出精准刑量刑建议率从27.3%上升至76%;精准刑量刑建议采纳率为89.9%,高于幅度刑量刑建议采纳率4.3个百分点;提出精准刑量刑建议的案件的上诉率为2.56%,低于幅度刑量刑建议案件3.1个百分点。从全国的数据上看,精准刑量刑建议无论是在适用率、采纳率以及上诉率等方面都取得较大成绩。此外,2020年8月中旬,以量刑建议精准化改革为主题,笔者对华南地区A市和B市部分地区的基层法院、检察院进行了调研,并通过数据分析、阅卷与个别访谈等方式进一步了解了精准刑量刑建议的实施状况与主要问题。

  [样本一]在A市A1区检察院,2020年1月至6月,共审结1201件1615人,诉1420人,认罪认罚从宽制度适用率为74.67%。在认罪认罚案件中,提出量刑建议1050人,采纳1012人,采纳率为96.38%。其中提出精准刑量刑建议270人,提出率偏低,但采纳率保持在96.30%的较高水平。

  [样本二]在B市B1区法院,2020年1月至6月,共审结1927件2843人,认罪认罚案件为1341件1793人,认罪认罚从宽制度适用率为69.59%。检察机关提出量刑建议1335人,采纳1321人,采纳率为98.95%。其中提出精准刑量刑建议33人,占量刑建议案件总体数量的2.47%,法院采纳30人,采纳率为90.9左右。

  [样本三]在B市B2区检察院,2020年1月至6月,共审结750件1163人(包括起诉与不起诉案件),认罪认罚从宽制度适用率为81.17%。检察机关提出量刑建议共724人,法院采纳668人,采纳率为92.27%。其中,精准刑量刑建议259人,占比35.77%,法院采纳230人,采纳率为88.8%。

  从上述运行现状来看,认罪认罚从宽制度的适用率、量刑建议的适用率与采纳率整体上都处于较高位状态,同时,精准刑量刑建议的采纳比例也维持在较高水平,精准刑量刑建议与量刑建议的总体采纳率大致持平。然而仔细观察可以发现以下问题。其一,经法院调整后采纳的量刑建议数量也被纳入采纳率统计范围。在上述三个地区,根据办案法官反馈,在所有采纳的量刑建议中,经法院调整后采纳的比例占五成左右。相对而言,B市B2区法院直接采纳比例占60%至70%左右,调整后采纳的比例约占30至40。特别是,精准刑量刑建议采纳率的高低有赖于检法两家保持良好的沟通。一旦出现检法两家沟通不畅或者对某一问题争议较大的情形,精准刑量刑建议采纳率必然受到直接的消极影响。其二,检察机关提出精准刑量刑建议的案件数量仍然较少。在上述三个地区,检察机关提出精准刑量刑建议的比例甚至仅占所有量刑建议的18.07%。这意味着,在绝大多数的认罪认罚案件中,检察机关仍倾向于提出幅度刑量刑建议。其三,在具体的罪名类型分布上,检察机关提出精准刑量刑建议的适用范围局限于危险驾驶罪、盗窃罪等简单轻微、常见多发的犯罪案件。例如,2020年上半年,A市A2区检察院提出精准刑量刑建议的常见罪名前三位分别为盗窃罪(125件)、危险驾驶罪(61件)、走私、贩卖毒品罪(81件);B市B3区检察院提出精准刑量刑建议的常见罪名前三位分别是危险驾驶罪(135件)、诈骗罪(15件)、盗窃罪(12件)。尽管这两个地区检察院适用精准刑量刑建议的具体罪名存在差别,但显而易见的是,危险驾驶罪与盗窃罪是适用精准刑量刑建议的主要罪名。A、B两市的检察院、法院都围绕常见多发罪名制定了相应的指导意见,基层办案单位主要据此计算确定刑期。其中,尤属危险驾驶罪刑期计算最为细致,相关检法两机关关于醉酒驾驶机动车刑事案件有关问题的会议纪要对酒精含量、相关量刑情节与对应的刑期可调整幅度等方面都进行了明确,因此对于这一类犯罪案件,检察院和法院之间的分歧并不大,两机关也愿意在这一类案件中适用认罪认罚从宽制度。正是如此,上述地区适用精准刑量刑建议大多涉及三年以下有期徒刑的轻刑案件,在重罪案件中提出精准刑量刑建议的比例微乎其微。例如,2020年1月至7月,B市B3区法院仅对1起可能判处10年以上有期徒刑的认罪认罚案件提出了精准刑量刑建议。由此可见,精准刑量刑建议无论在适用程度、案件范围等方面都相对比较有限。从某种程度上说,量刑建议精准化改革的实践运行与期待的改革目标之间似乎存在一定差距。因为在认罪认罚从宽制度改革之初,决策者的预期是90%以上的认罪认罚案件都可以适用精准刑量刑建议。

  此外,值得关注的是,在法院未采纳检察机关精准刑量刑建议的案件中,B市B1区法院共有3份不采纳意见,其中,1份意见的理由是法官认为“量刑建议明显不当”,2份意见的理由是存在赔偿、谅解等从轻情节。结合相关地区办案人员的反馈情况,“认为量刑建议明显不当”与“审判阶段有赔偿、谅解等从轻情节”成为法官不采纳精准刑量刑建议的主要理由。当然,在极少数适用精准刑量刑建议的案件中,还存在着被追诉人当庭翻供或辩护人作无罪辩护等情形,其直接成为法官不采纳精准刑量刑建议的重要考虑因素。自认罪认罚从宽制度实施以来,无论是立法规定,还是最高人民检察院出台的规范文件,抑或是检察机关内部的考核机制,都在不断释放大力推动精准刑量刑建议广泛适用的信号。然而,实践中,检察院或法院均对量刑建议精准化改革抱有相对谨慎的态度。在笔者此次调研的地区,一方面,受访法官大多认同精准刑量刑建议对提高诉讼效率、节约司法资源的积极意义,而且,还有相当数量的法官表示对量刑协商阶段达成精准刑量刑建议的支持和认可;另一方面,法官又认为,检察官相对欠缺量刑方面的能力与经验,同时,法官不得不完成相对繁重的审查认罪认罚自愿性、调整量刑建议等工作,以上因素都成为法官抵触精准刑量刑建议的重要原因。当然,为了适应量刑建议精准化改革的现实需求,检察机关也在寻求积极的解决方案。不过,实践表明,由于立法规范的模糊性以及人们对量刑建议法律效力的认识分歧,检察机关内部关于量刑规范化的讨论在很多情况下不能实质影响法官的审查与判断。对个案的认识差异始终阻碍着检法两机关对于精准刑量刑建议适用的统一性。在现阶段,虽然量刑建议采纳率处于较高水平,但在高采纳率的背后,精准化量刑建议改革仍面临诸多困境。因此,进一步找寻影响制度发展的阻力及原因,针对性地展开深度剖析并确定相应的解决策略,才能不断推进改革行稳致远。

  二、量刑建议精准化改革的阻碍致因

  (一)控辩双方具结活动的形式化

  审查起诉阶段是认罪认罚从宽制度实施的重点环节,也是控辩双方具结活动展开的重要场域。在案件被移送审查起诉后,检察官根据案件事实、证据以及对追诉人认罪认罚的具体情况,听取被追诉人、辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人等诉讼参与人的意见,并作出是否提起公诉的决定。目前来看,控辩之间的量刑协商机制未被充分激活,难以形成实质意义上的“量刑合意”。申言之,控辩双方具结活动的形式化特征较为显著,在一定程度上影响了量刑建议的精准适用。

  首先,控方在具结活动中的强势主导地位严重挤压了被追诉人的话语空间。根据我国《刑事诉讼法》和相关司法解释的规定,检察官有义务就案情与被追诉人进行沟通并完成具结活动,形成具结协议等法律文书。在认罪认罚从宽程序启动伊始,检察机关负有权利义务告知职责,以保障被追诉人充分了解认罪认罚从宽制度及其法律后果。据此,检察官应当在与被追诉人进行充分协商、对话的基础上提出精准刑量刑建议。然而事实上,从认罪认罚从宽程序的启动到具结书的签署,无不体现出较强的检察主导性和行政性。例如,检察官对被追诉人的权利义务告知往往缺乏针对性———告知内容限于程序性事项,不涉及案件的具体情况。甚至部分地区出现办案人员只发放《认罪认罚从宽制度告知书》而不进行解释的现象。正是由于检察机关在审前环节释法说理的缺位,被追诉人对指控的事实与罪名、量刑情节不甚知晓,再加上缺少相应的证据开示,控辩双方处于信息不对称状态,直接影响了认罪认罚案件被追诉人的自愿性,这也为被追诉人在审判阶段的反悔或者一审判决后的上诉埋下了隐患。在这种背景下,检察机关提出的精准刑量刑建议也难以被法院认可。

  其次,律师作用的式微进一步加剧具结活动的形式化。在大多数认罪认罚案件中,被追诉人没有委托辩护律师,而是由值班律师提供法律帮助。随着国家加大对法律援助资源的投入,值班律师队伍的数量以及相应的援助质量均呈逐渐上升趋势,但不可否认,现阶段认罪认罚案件的有效辩护问题尚未得到根本解决。实践中,审前阶段值班律师的帮助质量与参与程度堪忧,其见证意义大于实质帮助。有的地区甚至直接在司法规范文件中将值班律师称为“见证律师”,值班律师的在场参与,主要作用在于见证被追诉人的审讯过程与认罪的自愿性。因为缺少阅卷,值班律师往往不能准确地提供定罪与量刑方面的参考意见。因此,在缺乏有效辩护或法律帮助的情况下,囿于被追诉人仅具备有限的协商能力,被追诉人很难就量刑问题与检察官在同一层面进行沟通对话,而只能进行简单的诉求表达。客观上,本应控辩双方平等协商的具结活动演变成由检察机关主导的程序格局,这种控辩失衡的协商结构进一步凸显了具结活动形式化的状况,由此导致的后果是,意见交换的协商过程沦为控方对被追诉人单向的意见参考。进而,在审前程序决定如何量刑方面,检察官成为绝对的决策者。检察机关在提出精准刑量刑建议的过程中,更多地依赖与法官的沟通,从这一角度看,具结活动确实在较大程度上没有具备足够的协商合意色彩。

  最后,程序的快速流转使得检察机关主要将精力置于具结书的签署环节。这种情况在速裁案件中体现得最为明显。一方面,集约化的处理模式能够推动认罪认罚案件经济、高效的办理,另一方面,这种做法会使得认罪认罚从宽制度的量刑协商环节被忽视甚至弃置,被追诉人只能在短暂时间内作出是否同意的表示,甚至出现了检察机关否定被追诉人有提出异议或寻求协商权利的情形。为了保证形式上的完整性,实践中,值班律师在具结书签署后补充签名的情况时有发生。受到案件数量增多、羁押场所偏远等客观因素的影响,控辩双方具结活动形式化的现象愈发明显。甚至还出现了以下情况,即检察官在具结书签署时不提出精准刑量刑建议,而是在起诉书中才提出精准刑量刑建议。这就严重违背了认罪认罚从宽制度的前提要求,即保障被追诉人对认罪认罚法律后果产生明确的认知并自愿选择认罪答辩。控辩双方缺乏充分的协商与合意,与具结活动存在量刑信息不完整、被追诉人认罪认罚不稳定等负面效应的叠加,极大地减损了检察官说服法官采纳其精准刑量刑建议的正当性。与此同时,被追诉人如果事后发现起诉书或者判决书不符合预期,很可能反悔或上诉。这些都在客观上制约了量刑建议精准化改革的发展。

  (二)“明显不当”标准的模糊化

  我国《刑事诉讼法》第201条第1款规定,在认罪认罚案件中,除法律规定的几种情形外,法院一般应当采纳检察机关的量刑建议。该条第2款规定,法院在认为量刑建议明显不当或辩方对量刑建议提出异议的情况下,有权建议检察院进行调整,如检察院不调整或调整后仍然明显不当的,由法院依法判决。此规定以“是否采纳”为起点,对“如何采纳”设置了专门的限定条件,由此使得我国《刑事诉讼法》第201条的两款呈现递进式逻辑关系。显而易见的是,对于绝大多数的认罪认罚案件,虽然法院仍然掌握着最终的裁判权,但立法也适当限制了法院对检察机关提出的量刑建议的裁量空间。如果法院不采纳量刑建议,要么是存在第201条第1款中规定的五种情形,要么是认为检察机关提出的量刑建议明显不当。其中,检法两机关对“明显不当”的理解分歧已经成为一个“老大难”问题。

  对于何为“明显不当”,立法没有进行明确界定。实践中,法官与检察官分别从各自的理解与办案经验出发提出了明显有别的主张。例如,有的检察官认为,可能判处1年以下有期徒刑的案件,精准刑量刑建议与法官预期判决之间超过3个月以上的情况,可以被认定为“明显不当”;有的法官则认为,一年以下有期徒刑的案件,本身的量刑幅度较小,允许量刑建议与法官预期判决之间存在1个月左右的偏差较为合适。从办案规律角度看,对“明显不当”的理解存在检察官与法官的个体化的认知差异。在精准刑量刑建议考核指标的压力下,检察机关倾向于对“明显不当”作限缩解释,而法院则倾向于对其进行扩大解释。要知道,从世界范围来看,以立法形式明确量刑建议拘束力的情况并不多见,而我国则用法律条文明确规范量刑建议的效力,试图化解检法两机关之间在量刑方面出现的冲突。遗憾的是,实践证明,法律规定没有起到预期的效果,反而加剧了两者之间的意见分歧。立法规则上的模糊不明,既为精准刑量刑建议创造了发挥的空间,又没有表明精准刑量刑建议能否合理限制法官的量刑权,这就为检法两机关的认识冲突埋下了伏笔。例如,有的检察官认为,依据法律规定,法院一般应当接受的量刑建议肯定包括精准刑量刑建议;从法官的角度看,“明显不当”的判断标准应当以法官裁量为准,这就意味着法官的判断才具有根本意义上的法律效力。在这种情况下,为了解决检法两机关的认识冲突,有学者试图对“明显不当”作进一步的学理解释,认为应当以人们一般认知所感受明显错误、严重偏离为准,包括主刑选择错误,或刑罚大幅度偏离,或者附加刑、缓刑适用错误等。也有学者认为“明显不当”应当区分为“当与不当”以及“明显”两个评价领域,前者由法明确规定,后者则是完全自由裁量的问题。上述观点虽然有助于明确量刑建议变更的条件,但仍然没有深入阐明“明显不当”的具体情形。从权力属性的角度分析,检察机关量刑建议属于求刑权,而法院作为审判机关掌握着最终的定罪量刑权,因此,“明显不当”的具体标准由法院来确定,似乎是没有争议的。然而这可能会产生风险———对于本属于合理范围而法官不宜调整的量刑建议,法官却为了彰显其裁判者地位,以“明显不当”的理由拒绝采纳这些量刑建议。目前来看,实务部门的解决方案主要是依据实践办案经验。例如,为避免“明显不当”的情况,检察院在提出精准刑量刑建议之前应当完成类案检索工作,并根据类案的量刑情况确定量刑建议。

  (三)控审机关沟通关系的紧张化

  量刑建议精准化改革方案还导致了检察院与法院之间沟通关系的紧张化。通常而言,这种紧张关系表现在三个“认识不一”方面。第一,对何谓认罪认罚的成立标准认识不一,影响了检法两机关对量刑结果的认知判断。在责任刑层面,法院享有确定罪与非罪、此罪与彼罪、犯罪形态等方面的判断权。检察院不能与被追诉人就犯罪事实进行协商。既然定罪是确定量刑的前提,那么,检察机关提出量刑建议,应当建立在对犯罪事实的认定基础之上。然而,法官对案件中的犯罪性质以及相关量刑情节的认识可能无法与检察官保持一致,在这种情况下,法官对于犯罪事实数量、形态的认识的变化,都会直接影响量刑幅度。如果是幅度刑量刑建议,法官在幅度范围内进行调整,不影响对检察院量刑建议的采纳;如果是精准刑量刑建议,法官不接受量刑建议,将会涉及量刑建议的调整。在预防刑层面,由于被追诉人认罪悔罪态度、退赃退赔情况、有无再犯可能等因素都会直接影响量刑结果,那么,如果要求检察院提出的精准刑量刑建议与法院的可能判决保持一致,这就需要检察官与法官在认定犯罪事实、审查采信证据方面拥有共同认识。然而现实情况是,在现阶段,法院和检察院之间关于认罪认罚从宽制度的认识分歧众多,甚至连认罪认罚成立标准及其从宽评价效力都存在明确的观点分歧。在这种情况下,检察院意欲保证其精准刑量刑建议获得法院的认可,将必然在沟通方面花费诸多精力。第二,对精准刑量刑建议工作量的认识不一,影响了检法两机关对量刑建议改革的支持立场。检察机关认为其提出精准刑量刑建议的做法,在增加自身工作量的同时,减少了审判机关的工作负担,这是为了提高审判效率,是贯彻审判中心主义的要求。然而法院对此却并不认可,例如,有的法官认为,检察官提出精准刑量刑建议反而增加了法官的工作量,因为长期以来“重定罪、轻量刑”观念使得检察官在办案过程中缺乏对量刑建议精准程度的足够关注,这意味着检察官极易忽视一些重要的量刑情节,导致检察官提出的精准刑量刑建议与法官的预期之间存在明显的差距。因此,法官往往需要数次调整量刑建议,增加了与检察官之间进行沟通的司法成本。第三,对精准刑量刑建议调整方式的认识不一,影响了检法两机关对量刑建议法律效力的认同。检察院通常认为,既然我国《刑事诉讼法》要求法院“一般应当”采纳量刑建议,那么,如果法院认为量刑建议不适当的,应当提前告知检察院加以调整。然而法院却认为,量刑裁量本身处于动态变化过程,随着诉讼流程推进,法官通过阅卷与法庭调查、法庭辩论等活动,可能会发现新的证据或新的量刑情节。可见,在刑事诉讼中,量刑存在不确定性,而随着法官对案件认识的深入,其量刑预期也会随之发生转变。如果检察官在审前阶段就提出固定化的精准刑量刑建议,这显然不符合刑事审判的基本规律。在此前提下,法官直接调整或者采用建议检察官先行调整的方式,纠正不符合法律规定或认为“明显不当”的量刑建议,都是属于量刑裁量的法定范畴,因此,法院无需承担提前告知检察院先行调整的义务。可以说,在这种情况下,若缺乏有效的沟通,精准刑量刑建议有可能持续引发检法两机关的矛盾冲突。

  (四)检察机关工作内容的复杂化

  工作负担和司法担责是影响办案机关选择工作方案的深层决定因素。作为检察机关行使公诉权的一种重要表现形式,认罪认罚案件量刑建议是检察机关与被追诉人及其辩护人或值班律师的共同意思表示,具有承上启下的关键作用。特别是,近两年来,精准刑量刑建议采纳率被纳入检察机关内部绩效考核体系,成为影响检察官工作质效的重要因素。这种绩效考核与职业竞争带来的工作压力,又会促使检察机关工作内容发生变化,其中,值得关注的是,检察机关面临工作内容复杂化的状况。这集中表现为以量刑建议为核心的具结、提出、调整等方面。这些会损害检察机关适用认罪认罚从宽制度的积极性,也会加剧检察机关和审判机关关于精准刑量刑建议法律效力的认识分歧程度,同样影响量刑建议精准化改革的实践效果。

  检察官提出幅度刑量刑建议,只需要在与被追诉人针对量刑范围形成相对共识之后,交由法院裁判即可。不过,随着量刑建议精准化改革的推进,为了避免法院不采纳精准刑量刑建议的情况,检察机关不得不采取的做法是,具体承办检察官与被追诉人就确定的量刑达成一致后,需要将有关意见报送部门负责人进行审批,特定情况下还需要报至分管的副检察长审批。例如,某地检察机关针对精准刑量刑建议设置了额外的审批程序,由特定的检察官负责对量刑建议进行合法性审查。对于控辩双方已经完成具结书签署的情况,还专门设定了量刑建议变更的具体程序———如果法院建议变更量刑建议,检察院需要先完成内部审批程序;如果需要当庭变更,检察官可以先变更,然后在庭审结束后补充完成审批程序。又如,某地区的检察机关采用“量刑官制度”,即刑事检察部门设立专门的量刑官,量刑官一般由部门的有关负责人担任。承办检察官将提出精准刑量刑建议的案件集中交至量刑官把关,由量刑官负责把握量刑建议的标准以及判断是否准确。承办检察官得到部门负责人的同意之后,才去提审被追诉人并与其签署具结书。客观而言,实践中,这种审批程序比较复杂,即经过层层审核把关,以最大限度地提升精准刑量刑建议的采纳率。可见,集中确定精准刑量刑建议的机制,比较容易统一量刑标准,在一定程度上解决了检察机关量刑能力不足以及量刑建议不均衡等方面的问题。

  然而与此同时,增加审批程序的做法会损害诉讼效率,这肯定在无形中增加了检察官的工作负担。笔者在调研中发现,正因如此,有的检察官为了规避这种复杂的审批与工作环节而选择提出幅度刑量刑建议。

  三、量刑建议精准化改革的权力配置关系

  在优化量刑建议精准化改革方案之前,不管是为了明确量刑建议法律效力还是提升具结活动实质效力,都需要先界定认罪认罚案件中量刑建议精准化改革的权力配置关系。

  (一)制度改革背景下的权力冲突

  从权力的起源看,现代化国家的建立以权力分化与职能分工为基础。科学的权力配置是实现社会治理民主化与法治化运作的重要保障。刑事诉讼是一个控、辩、审三方参与组成的结构体系。其中,公诉权与审判权是国家权力的重要组成部分,这两种权力的分配及其关系组合,无疑将对刑事诉讼程序以及国家权力配置产生结构性影响。其中,在我国,检察机关作为宪法规定的法律监督机关,在刑事诉讼中发挥承前启后的枢纽作用。具体而言,检察机关在法定权限范围内行使追诉犯罪、权利保障等职能,法院则掌握国家审判权,负责对案件进行公正审判。经过长期演进,检法的职能定位与分工已经形成相对固定的司法样态并直接影响了诉讼活动的有序开展。

  纵观近年来我国司法改革趋向,以审判为中心的诉讼制度改革进一步厘清了公诉权与审判权的权力界限,巩固了法院作为终局裁判者的地位。不过,随着刑事案件数量增加与有限司法资源之间的矛盾日渐加剧,如何实现法院审判案件的繁简分流,成为一个新的改革难题。目前,我国主要探索的改革方案是,推行认罪认罚从宽制度,通过将认罪认罚案件与不认罪认罚案件进行分流处置的方式,引导被追诉人尽早认罪认罚并允许检察官在审前阶段与被追诉人就量刑达成一致意见,从而简化审判程序。由此,形成了以审判为中心背景下的刑事案件繁简分流机制的改革路径。在多层次、多方位的改革制度的影响下,公诉权与审判权不断发生互动,从而重塑着司法权力格局并形成全新面貌。特别是,量刑建议精准化改革方案使得检察机关在审前程序中的主导作用日益凸显,由此出现了公诉权与审判权之间配置关系的新问题。在侦查阶段,检察机关对刑事侦查活动进行监督,通过派驻检察、联席会议、退回补充侦查等机制引导侦查机关规范取证,在侦查阶段把好案件质量关。在审查起诉阶段,检察机关主导着认罪认罚程序的启动,同时还担负权利告知、听取辩护律师意见的职责。最为关键的是,在与被追诉人量刑协商环节,检察机关需要综合审查是否符合认罪认罚的法定条件、保障被追诉人获得律师帮助的权利、提出适当的量刑建议等。在认罪认罚程序中,检察机关掌握着刑事指控的罪名与量刑主动权,这就不仅在一定程度上扩张了检察机关的权力,使检察机关提出的量刑建议对裁判结果产生着直接影响,而且在速裁程序中“法官审查的核心就是协议满足合法性要求、认罪认罚符合自愿性”,使得“检察机关成为整个司法系统的中枢,刑事司法的重心发生了位移”。

  面对司法权力格局的状态迅速变化,法学理论界和实务界应当及时予以回应。从规范文本的角度,我国向来坚持“事实清楚、证据确实充分”的立场。因此,刑事诉讼立法与司法解释均未明确出现“量刑协商”等相关表述。然而,在文本的表述中,又存在允许控辩具结协商以及形成合意的实质内涵。在学理层面,人们仍然没有明确认罪认罚具结过程的性质究竟是否属于“协商”以及“协商”的效力。此次关于检法两机关之间的量刑裁量分配的争议,以及法官对精准刑量刑建议所出现的“排斥感”,也主要源于我国长期以来形成的刑事司法传统与现代刑事转型过程中司法权力关系变革之间的抵牾。

  (二)量刑建议精准化的权力制约

  尽管学说探讨的分歧犹在,不过,在世界范围内公诉机关享有对案件的实质处断权已经成为不可逆的发展趋势。目前来看,我国已经明确了检察官在认罪认罚案件中对裁判的实质影响力,这表明通过认罪认罚从宽制度的实施,我国正在构建新型的控审关系。不过,值得关注的是,长期以来,我国的刑事司法深受前苏联司法模式影响,呈现出浓厚的职权主义色彩。随着精准刑量刑建议的广泛推行,在明确司法权力配置的冲突状况之后,需要尽快解决围绕量刑建议法律效力展开的争论,即量刑建议约束法院裁判的规则与实践是否构成了对审判权的侵蚀。

  立足于公诉权的发展脉络与逻辑演进,量刑建议权作为检察机关权力的应有内涵,其实质是对刑事案件审判量刑裁判进行法律监督制约的重要形式。应该说,现代检察制度产生和发展的一个重要原因便在于发挥公诉权对审判权的制约作用。在我国,传统上,公诉权对审判权既有制约也有监督。应当明确的是,制约与监督不同,监督须以明确的法律授权为前提,监督者与被监督者具有不同的法律地位,反映了不同法律地位主体之间的约束关系;制约的产生是由于国家权力的互动与影响,此权力的运转必须以彼权力的行使为前提,例如,在“不告不理”、“控审分离”等原则的影响下,法院行使审判权的前提是检察机关提起公诉,由此,公诉权与审判权之间呈现出时间与程序方面的相继性。公诉权对审判权的制约不同于公诉权对审判权的监督,因为前者依据的是公诉权,后者依据的是法律监督权。随着以审判为中心的诉讼制度改革的深化,我国认罪认罚从宽制度的发展为检察机关扩大其对法院审判的制约效力提供了机遇和空间。尤其是在轻刑快审的诉讼程序中,庭审省略了调查与辩论环节,量刑程序自然也随之缩减,庭审程序的大幅度简化,使得法官拥有更加难以约束的自由裁量权。正因为如此,量刑建议精准化改革使得检察机关能够充分发挥公诉权对审判权的制约作用,也使得我国公诉权对审判权的相互制约内涵有了新的发展。

  需要注意的是,虽然审判权中量刑裁量得到一定程度上的制约,但检察机关量刑建议权与审判机关量刑裁量权的权力配置格局没有因此发生根本变化,而是在基础上,衍生出关于公诉权内涵新的解释:第一,通过适用认罪认罚从宽制度,检察机关可以在审前阶段以不起诉的方式分流处理更多的刑事案件,使得公诉权可以实质影响进入审判程序的案件的范围和数量,毕竟,“以审判为中心”的结构性改造,绝不意味着必须将所有司法裁判决定都汇总于法院;第二,对进入审判程序的公诉案件,按照法律规定,除非出现特殊的法定情形,法院“一般应当”采纳检察机关的量刑建议,这表明检察机关与被追诉人的量刑合意可以直接影响法院裁判的刑罚结果。对于不符合适用精准刑量刑建议以及量刑建议明显不当的情况,法官需要进一步说明不采纳的理由,从而增强了量刑建议对法官量刑裁量的制约刚性,倒逼其主动提升量刑裁量的公开性与透明度。从这一角度看,认罪认罚从宽制度发展出以“不起诉”为载体制约审判权、以“量刑建议”为载体影响审判权的公诉权制约审判权的新模式。进一步而言,精准化量刑程序模式的改革探索,将过去在庭审中展开量刑调查与辩论,法官进行实时审查的量刑程序进行了时空切割,即在检察机关主导下,量刑程序转变为以控辩双方的量刑合意为基础,继而由法官负责审核的程序形态。量刑程序的前置化不仅提高了庭审效率,同时,检察官的精准刑量刑建议也成为制约法官自由裁量权的有效方式。

  总之,笔者坚持认为,对量刑建议的效力强化旨在规范法院量刑裁量权运行活动,实现刑事案件繁简分流语境中公诉权制约审判权的目的。因此,适时地转变固有的司法认识,围绕合作性司法理念形成广泛认同,才能针对性地设计有益于破除精准刑量刑建议推行阻碍的改革方案。

  四、量刑建议精准化改革的统筹方案

  笔者认为,司法理念的转变需要足够长的时间,在此过程中,可以重点通过系统化制度安排,提高精准刑量刑建议实践效果,发挥认罪认罚从宽制度的独特价值。

  (一)划定精准刑量刑建议的适用范围

  我国《刑事诉讼法》对认罪认罚案件量刑建议的适用范围并未作出明确限制,实践中,各个地方的做法并不统一。按照《指导意见》的规定,除了新类型、不常见犯罪案件、量刑情节复杂的重罪案件等几类案件外,检察机关一般应当提出精准刑量刑建议。这意味着绝大多数案件都以精准刑量刑建议作为量刑基础。然而笔者认为,从遵循刑事诉讼案件办理的客观规律的角度看,提出精准刑量刑建议的范围不宜过度扩大化。尽管2017年最高人民法院发布的《关于常见犯罪的量刑指导意见》,明确了八类常见的犯罪类型的规范量刑,涵盖的案件数量占全国基层法院刑事案件的90%左右,但事实上,该指导意见仅设定了量刑起点与相应的量刑从宽或者从重比例,这种较为宽泛的裁量规则无法满足认罪认罚从宽案件量刑建议精准化改革的实际需求。因此,鉴于量刑本身在刑事司法中容易受到主观因素影响的特殊性,精准刑量刑建议的适用范围应当有合理的限制。在将来一段时间,相对合理的方案是在简单、轻微的刑事案件中采取“精准刑为主、幅度刑为辅”的量刑建议方式。具体而言,以对轻罪、重罪的案件范围划分为根据,一般以三年有期徒刑为界限。对于可能判处三年以下有期徒刑等刑罚的属于轻罪的认罪认罚案件,检察机关一般应当提出精准刑量刑建议;对于可能判处三年以上有期徒刑的属于重罪的认罪认罚案件,由于量刑幅度空间期较大、涉及的量刑情节比较复杂,检察机关更宜采取“幅度刑为主,精准刑为辅”的做法。因此,在量刑规范化等配套措施尚待完善的阶段,不应过度苛求检察机关提出精准刑量刑建议的数量,同时也不应过度强调精准刑量刑建议采纳率在检察机关绩效考核中的比重。着眼于远景,随着以量刑建议精准化为核心的量刑指南或量刑规范化文件的出台,以及检法两机关对量刑情节适用标准的统一,可以逐步在部分重罪案件中推行适用精准刑量刑建议。

  (二)明确精准刑量刑建议的主要标准

  精准刑量刑建议的核心在于,为认罪的被追诉人提供确定的、合理的心理预期,从而实现程序的繁简分流与激励认罪认罚的效果。然而如果没有明晰的标准指引,被追诉人所期待的量刑可能落空,对于是否认罪,被追诉人犹豫不决,在认罪后又反悔甚至提出上诉,从而导致改革目的难以真正实现。因此,激发被追诉人主动认罪认罚的前提条件,就是较为确定的精准刑量刑建议标准。如前所述,过于宽泛的量刑规范指导意见尚不足以支撑认罪认罚从宽制度的精细化运作,量刑建议精准化改革亟待更为细致、科学的量刑指导规范。不过,需明确的是,作为一项自上而下的改革举措,量刑建议精准化受不同地区的量刑实践影响而带有一定程度的差异性。因此,在制定量刑规范意见时,可以由各地检察院、法院展开先行试点,最后总结全国范围内检法系统的量刑改革经验,具体确定量刑建议精准化的制度方案。

  具体到微观层面,针对我国《刑事诉讼法》和相关司法解释中“明显不当”的理解,一个可行的思路是,通过设计一定的幅度规则来界定明显不当的判断标准———制定一份量刑规则清单,根据不同量刑情节的刑罚区间,如果法官预期的量刑判决与检察官提出的量刑建议之间出现偏离,且这种偏离在某一可接受的区间范围之外,那么,就可以认定该精准刑量刑建议属于明显不当的情形。应当说,量刑建议的精准化程度与案件刑种、刑期以及复杂性密切关联,法定刑期越重、量刑幅度越宽的案件,检察机关拟定精准刑量刑建议的难度可能会越大。因此,考虑到精准刑量刑建议仍处于探索阶段的现实状况,应当根据刑期高低与量刑难度进行具体的层级划分。首先,对于可能判处1年以下有期徒刑的认罪认罚案件,据笔者对司法实践部门的调查反馈,法院允许量刑建议的偏离程度通常为2至3个月,如偏离超过3个月以上的,一般难以被法院采纳。从减少分歧的角度出发,如果精准刑量刑建议与法官量刑判决的预期偏离3个月及以上,那么,法院需要建议检察机关调整量刑建议。其次,对于可能判处1年以上3年以下有期徒刑的认罪认罚案件,法院允许量刑建议的偏离程度通常为半年左右。最后,对于可能判处3年以上有期徒刑的认罪认罚案件,根据笔者的调研结果分析,法官普遍期待的量刑建议高阈值偏差范围稳定在最终量刑的10%至20%左右。鉴于现阶段检察机关量刑建议精准化经验不足,法院可以与检察机关提前沟通形成规范文件,以明确“明显不当”在不同刑种和刑期的案件中的比例范围。值得注意的是,量刑结果并非机械式的整齐划一,即使类似的案件也会存在量刑的细微差别。

  (三)推进审前具结活动的实质改造

  在审前程序中,控辩双方的具结活动应当是认罪认罚案件的中心环节。对此,应当进行针对性的实质化改造,集中在证据开示、律师帮助、自由反悔等方面。

  首先,对于适用认罪认罚从宽制度的案件,检察机关应当探索专门的证据开示制度,完成权利义务告知、释法说理、具结协商等活动,并就精准刑量刑建议取得被追诉人的认可。长期以来,域外盛行的证据开示制度备受理论界追捧,但在我国传统的诉讼实践中,证据开示的制度设计却备受冷遇。其主要原因在于,在我国,刑事诉讼立法赋予辩护律师在审前阶段较为充分的阅卷权与调查取证权,辩护律师可以通过阅卷的形式了解控方收集的犯罪事实、证据材料等情况,因此,由控方再次进行证据开示似乎缺乏足够的必要性。应当明确的是,证据开示的义务主体是检察机关,证据清单不仅向辩护人开示,还需向被追诉人及值班律师开示。在证据清单的内容方面,应明确列明掌握的证据类型与证明内容,清晰展示指控的犯罪事实与罪名。在拟定量刑建议方面,明确提出量刑适用的刑罚种类、幅度和执行方式,并从事实依据、证据依据和法律依据等多方面阐明理由。

  其次,促进值班律师法律帮助的实质化。为此,在协商启动前,值班律师应当先行查阅案卷材料,与被追诉人进行会见,了解具体案情,并记录会见内容。在具结过程中,值班律师应帮助犯罪嫌疑人理解检察机关开示的证据,表明其对相关证据是否有意见,同时,根据阅卷以及检察机关证据开示的内容,与检察官就案件事实与量刑交换意见。相应地,检察官有听取值班律师意见的职责,并对未采纳意见说明理由。此外,除了阅卷与证据开示的制度保障,辩护方还有权获取相关的量刑规范化文件,包括检察机关引用的量刑指南,一方面,辩护方能够获得相对确定的量刑预期,另一方面也能通过明确的量刑依据监督检察机关的量刑建议的正当性与合法性,从而充分发挥值班律师的法律帮助功能,形成实质化的控辩平等协商机制。

  最后,尊重被追诉人的程序选择与反悔权利。应当说,被追诉人的自由反悔权,可以保证被追诉人以自由意志作出认罪认罚,认可检察机关提出的精准刑量刑建议。被追诉人对认罪认罚以及量刑建议可以自由反悔,撤回的效力等同于恢复原状。具体而言,在协商过程中,检察机关应当充分告知被追诉人自由选择认罪认罚的权利,并且,其撤回前的认罪供述在后续的诉讼中不得作为对其不利的证据。被追诉人行使反悔权带来的最直接的法律后果是诉讼程序的变更,因被追诉人的反悔,认罪认罚从宽制度丧失了适用基础。

  (四)提升精准刑量刑建议的质量

  犯罪的事实、性质、情节与社会危害程度等都会直接影响被追诉人的量刑。从这一角度看,如果检察机关能够尽可能全面、准确地考虑和评价量刑情节,精准刑量刑建议就会尽可能地准确,那么,量刑建议获得法院采纳的可能性就会更高。沿循这一思路,着眼于提高精准刑量刑建议质量,除了保证检察官的量刑能力,还可以从下列方面入手。

  其一,发挥检察机关审前程序中提前介入侦查、引导调查取证机制的功能,在侦查阶段注重对公安机关收集量刑证据的引导并提供相应的证据指引。受到追诉犯罪思想的影响,公安机关的侦查人员存在着注重定罪证据而忽视量刑证据的习惯,案件到审查起诉阶段,检察机关发现影响量刑的关键证据,如果仅依靠事后的法律监督,很可能因时过境迁而无法弥补,由此也直接制约了检察机关提出量刑建议的精准性。通过检察引导侦查机制,检察机关可以通过提前介入的形式及时、全面地帮助侦查人员收集、固定包括量刑方面在内的证据。如今在捕诉一体化的改革背景下,检察官得以在更早的阶段把握案件事实与证据问题,对涉及量刑的证据收集方向及时纠偏,进而为检察机关提出量刑建议提供准确、科学的决策依据。例如在浙江地区检察院,案件承办人在审查逮捕阶段就综合审查案件量刑情节,有针对性地开展适用认罪认罚从宽制度工作,提高案件在移送起诉后的认罪认罚从宽制度适用率及量刑建议精准率。与此同时,检察官应当提高对量刑建议重要性的认识,摒弃“重定罪、轻量刑”的倾向,注重对量刑情节的查证、审查,充分听取被追诉人、被害人等诉讼参与人的意见,切实承担起在指控犯罪定罪和量刑上的主导责任。

  其二,最高人民检察院应联合最高人民法院联合修订完善量刑指导意见以及相应的量刑建议程序,增强量刑建议的说理性。具体而言,在形成统一的量刑规范文件的基础上,检察机关应当进一步完善量刑协商文书的说理性。目前具结文书以格式化为主,仅简要地记载犯罪嫌疑人身份信息、所涉罪名与法律依据、检察机关量刑建议、被追诉人与值班律师自愿签署声明等事项。未来,有必要继续细化具结书结构,除上述内容外,可以增加基本刑、犯罪行为所对应的量刑情节从宽幅度,并根据量刑指南,简要说明精准刑量刑建议的推导过程。量刑建议的说理化改造,能为增强被追诉人对量刑建议的信赖提供制度基础,争取到了被追诉人对量刑建议的尊重,从而可以减少在审判环节辩方提出异议的可能。

  其三,充分发挥大数据智慧司法的作用,研发建设具有普适性的量刑建议辅助系统,为检察机关拟定量刑建议提供充分且可靠的参考。全国部分地区的检察院已经自主研发了量刑建议辅助系统,例如,重庆市新的量刑辅助系统具备25种罪名的量刑建议、类似案例推送、统计查询功能;湖北省检察机关开发的智能量刑辅助系统集合量刑大数据,目前可适用罪名达60个,其中精准量刑规范化涉及罪名20个,能够涵盖90以上的公诉案件。此外,部分省市检察院与现代科技企业展开合作,通过研发以刑事定罪量刑预测为核心的人工智能法律服务系统,配有理论量刑预测和实际量刑分析“双系统”进行相互印证,为检察机关推进量刑建议精准化改革提供保障。

  (五)健全精准刑量刑建议的调整方案

  在提高精准刑量刑建议质量的同时,还需要妥当处理量刑建议不当的情形,即量刑建议调整方案。从实践运行来看,法院认为需要调整精准刑量建议的主要包括两种情况:一是未出现新的量刑情节,但检察官提出量刑建议明显超出合理的量刑范围;二是审判阶段出现了新的量刑情节,如被追诉人退赃退赔、获得被害人谅解等从轻情节或发现被追诉人系累犯、惯犯等从重情节,量刑建议不再适宜而需要进行变更。量刑属于法官的裁量权限,但从尊重控辩双方量刑协商结果的角度而言,无论出现上述哪一种需要变更的情形,法官都不适宜在未建议检察机关调整的情况下,直接作出改变精准刑量刑建议的判决。因此,在调整程序的设置方面,对于需要变更的量刑建议,法官应在规定的时限内将案卷材料退回检察院,并附带量刑建议调整建议书,调整建议书应明确量刑变更的理由与量刑情节相对应的法定量刑范围。检察机关在收到调整建议后,应与被追诉人及其律师重新进行具结协商,签署认罪认罚具结书并移送至法院。当然,基于量刑建议属于控辩协商的共同意志考量,与明确的调整方案并行的是,法官可以采取更为柔和的沟通方式与调整策略,从而避免检法之间的直接冲突。值得注意的是,量刑建议的从轻调整一般能得到被追诉人的认可,而量刑建议的从重变更则很可能诱发被追诉人拒绝具结协商甚至拒绝认罪的后果。当控辩双方无法达成统一认识时,检察机关应征询被追诉人及律师意见并书面记录,将案卷材料附上程序转换文书一并移送法院,建议法院适用普通程序进行审理。基于维护国家公信力和司法权威性的考虑,在认罪认罚案件中,除非出现了被追诉人拒绝赔偿、再次故意犯罪等情况,否则检察机关不可随意撤销既定的量刑建议。此外,对于速裁案件,由于诉讼时限较短,变更方式可以适当简化,例如制作统一的量刑建议调整格式文书或利用法检系统共享平台,以实现文书的“无纸化”流转。